Troika für alle und immer

von Steffen Stierle (Attac Deutschland) und Kenneth Haar (Corporate Europe Observatory)

Strenge Kreditvorgaben und eine Reihe neuer, neoliberaler EU-Gesetze haben in Europa einen massiven Angriff auf Sozialstaatlichkeit und Demokratie eingeleitet. Nun stellt sich die Frage, ob es noch schlimmer kommen kann. Ein Blick auf die Entwürfe für eine Fiskalunion und eine vertiefte wirtschaftspolitische Integration macht deutlich: Ja, es kann.

Seit dem Ausbruch der Eurokrise 2010 haben die Europäische Kommission und der Europäische Rat eine ganze Reihe neuer EU-Gesetze, Verordnungen, Abkommen und Verträge verabschiedet, mit denen eine klare Antwort auf die Krise gegeben wird: Austerität. Ein komplexes Regelsystem wurde geschaffen, das politische Schlüsselentscheidungen zu einer Angelegenheit für Technokraten macht. Für die Bürger wird es derweil immer schwieriger, politisch Einfluss zu nehmen. Am deutlichsten findet der Anschlag auf soziale Rechte und Demokratie in den Auflagen seinen Ausdruck, die Griechenland, Irland, Portugal und Spanien als „Gegenleistung“ für Kredite aus der EFSF und dem ESM akzeptieren müssen. Die Schuldnerstaaten werden gezwungen, strenge Kürzungsmaßnahmen umzusetzen. Die Pakete umfassen beispielsweise weitreichende Kürzungen im Gesundheitswesen, bei der Arbeitslosenunterstützung, den Renten, den Löhne, der öffentlichen Beschäftigung sowie bei den öffentlichen Investitionen ebenso wie Erhöhungen der Verbrauchssteuern und umfassende Privatisierungsprogramme. Diktiert werden diese Maßnahmen durch so genannte „Memoranden of Understanding“, die die Regierungen der Länder mit der Troika aus Europäischer Kommission, EZB und IWF, aushandeln müssen. Die Folge dieser Politik ist eine Rezession, die die wirtschaftliche Krise noch verschlimmert und zudem eine tiefe soziale Krise verursacht.

Doch nicht nur die Menschen in den Schuldnerstaaten sind betroffen: Ein komplexes System von Rechtsverordnungen wurde ausgearbeitet, um eine derartige Kürzungspolitik in allen EU-Mitgliedsländern zu verankern. Dieses System ist bereits so umfassend, dass die Frage nahe liegt, ob es möglich ist, noch weiter zu gehen. Wenn man sich anschaut, was der Europäische Rat aktuell mit den Entwürfen für eine Fiskalunion und eine vertiefte wirtschaftspolitische Integration diskutiert, wird schnell klar dass die Verankerung neoliberale Politik in den nächsten Monaten zu neuen Extremen geführt werden soll.

Die neue „Wirtschaftsregierung“ – Ein Überblick

Im Zuge der Eurokrise wurden Reformen umgesetzt, die in allen EU-Mitgliedsländern (und insbesondere in den Ländern der Eurozone) dieselbe Politik vorantreiben. Die wirtschaftspolitischen Gestaltungsspielräume der Mitgliedsländer werden dadurch beschränkt. Um zu verdeutlichen was mit den Vorschlägen für eine Fiskalunion und eine tiefere wirtschaftspolitische Integration auf dem Spiel steht, ist es sinnvoll, zunächst kurz die bereits durchgesetzten Maßnahmen durchzugehen.

Das Europäische Semester

Das Europäische Semester wurde zum ersten Mal 2011 angewandt und ist mittlerweile Routine geworden. Jedes Jahr im April legen die Mitgliedsländer der Europäischen Kommission ihre Haushaltsentwürfe für das kommende Jahr zur Diskussion vor. Im Juni wird der Haushalt jedes einzelnen Mitgliedstaates dann vom Europäischen Rat diskutiert. Dieser spricht den Regierungen Empfehlungen aus. Dies alles geschieht, bevor sich die nationalen Parlamente äußern dürfen. Die durch den Rat ausgesprochenen Empfehlungen basieren auf der fehlgeleiteten Annahme, dass die Krise durch unverhältnismäßig hohe öffentliche Ausgaben verursacht wurde, weshalb die meisten Mitgliedsländer beispielsweise die Empfehlung erhielten, ihr Rentensystem zu reformieren.

Der Euro-Plus-Pakt

Anfang 2011 wurde der Euro-Plus-Pakt eingeführt. Dieser Pakt zeigt klar, aus welcher Richtung der politische Wind im Europäischen Rat weht. Dieser Pakt hat zwei zentrale, politische Stoßrichtungen die durch Druckmechanismen forciert werden:

1) Nachhaltige öffentliche Finanzen: Um die vollständige Umsetzung des „Stabilitäts- und Wachstumspaktes“ sicherzustellen, soll die höchste Aufmerksamkeit auf die Zukunftsfähigkeit des Rentensystems, der Gesundheitsfürsorge und der Sozialleistungen gelegt werden. In anderen Worten: Zukünftige Kürzungen sollen zuerst und vor allem die Sozialausgaben betreffen.

2) Durch niedrige Löhne und Arbeitsmarktflexibilisierung soll die Wettbewerbsfähigkeit gefördert werden.

Der Sixpack

Der „Sixpack“ (fünf Verordnungen und eine EU-Richtlinie, die im Januar 2012 in Kraft traten) stellt die nationalstaatliche Haushaltspolitik der Mitgliedsländer unter strenge Aufsicht. Dadurch soll gewährleistet werden, dass die bereits existierenden Vorschriften über die maximal zulässige Gesamtverschuldung und das jährliche Defizit strikt eingehalten werden. Mitgliedsländer, die die Vorschriften nicht einhalten, sollen sanktioniert und gezwungen werden, auf einen strikten Konsolidierungskurs umzuschwenken.

Durch den „Sixpack“ wird zudem ein System der Überwachung „makroökonomischer Ungleichgewichte“ eingeführt. Ungleichgewichte werden dabei vor dem Hintergrund der Wettbewerbsfähigkeit definiert. Das bedeutet zum Beispiel, dass wenn sich in den Mitgliedsländern die Löhne ungleich entwickeln, immer jene Länder „das Problem“ sind, in denen die Löhne höher sind. Schließlich sind niedrige Löhne wettbewerbsfördernd. Selbiges gilt für Renten, Sozialleistungen und Unternehmenssteuern. Konvergenz soll also durch eine Harmonisierung nach unten erreicht werden.

Sollten die Mitgliedsländer auf entsprechende Ungleichgewichte nicht durch Reformen reagieren, werden verschiedene Druck- und Sanktionsmechanismen ausgelöst, durch die sie zu den vorgegebenen Lohnsenkungen oder Sozialreformen gezwungen werden. Der „Sixpack“ galt ursprünglich nur für die Euroländer, wurde aber inzwischen auch auf Länder außerhalb der Eurozone ausgeweitet.

Der Fiskalpakt

Der Fiskalpakt – ein Vertrag, den alle EU-Mitgliedsländer außer Großbritannien, Schweden, der Tschechischen Republik und Ungarn unterzeichnet haben – stellt wie die anderen Maßnahmen auch die öffentliche Verschuldung ins Zentrum der Krisenanalyse. Er zielt darauf ab, diese Verschuldung durch Kürzungsmaßnahmen rasch abzubauen und dauerhaft niedrig zu halten. Der Fiskalpakt wird am 1. Januar 2013 in Kraft treten. Die wichtigste Regel, die damit eingeführt wird, bezieht sich auf das Defizit der Mitgliedsländer. Durch die Vertragsunterzeichnung verpflichten sie sich zur Umsetzung einer Gesetzgebung, die das (strukturelle) Defizit je nach Schuldenstand auf 0,5 beziehungsweise 1% des BIP beschränkt. Diese Regel ist wesentlich strenger als jene aus den Maastricht-Kriterien, welche ein maximales Defizit von 3% zulässt.

Zudem verpflichtet der Fiskalpakt die Mitgliedsländer, die öffentliche Verschuldung auf maximal 60% des BIP zu reduzieren. Momentan sind fast alle Eurozonen-Staaten weit höher verschuldet: Im Durchschnitt beträgt die Staatsverschuldung infolge des Steuerdumpings, der globalen Finanzkrise und der irrsinnigen Bankenrettungsaktionen 87% des BIP. Der Fiskalpakt sieht nun vor, dass Kürzungsmaßnahmen ergriffen werden müssen, bis die Staatsverschuldung auf ein „angemessenes Niveau“ gefallen ist. Falls die Staaten die Schulden nicht schnell genug abbauen, müssen sie einen erheblichen Souveränitätstransfer akzeptieren: Die Europäische Kommission erhält dann ein weitreichendes Mitspracherecht in der Haushaltspolitik.

Die Länder, die den Fiskalpakt ratifizieren, verpflichten sich, die neuen Regeln in ihrer Verfassung oder, wenn das nicht möglich ist, an anderer, zentraler Stelle in ihrer Gesetzgebung zu verankern. Eine Kündigungsklausel ist nicht im Vertrag enthalten. Damit wird es künftigen Regierungen kaum möglich sein, eine andere politische Richtung einzuschlagen, ohne die EU zu verlassen. Der Fiskalpakt soll bis in alle Ewigkeit gelten.

Alles in allem führt der Fiskalpakt zu einer deutlichen Schwächung der nationalen Parlamente und zu einem enormen Druck auf Staatsausgaben wie öffentliche Investitionen, Bildung und Sozialversicherungssysteme. Zudem bedeutet er einen weiteren Schritt hin zu einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik, indem er der Kommission und dem Rat die Befugnis überträgt, wirtschaftspolitische Reformen genehmigen oder ablehnen zu können.

Der Twopack

Der „Twopack“ wurde noch nicht endgültig verabschiedet. Dies wird aber in Kürze geschehen. Er enthält Regeln, durch die die Mitgliedsländer mit einer zu hohen Verschuldung unter strengere Kontrolle gestellt werden. Ein Aufsichtsmechanismus mit weitgehenden Durchgriffsrechten kommt dann zum Tragen. Zudem sieht der „Twopack“ vor, dass Mitgliedsländern, die einen Kredit von einem anderen Mitgliedsland oder vom ESM bzw. dem IWF erhalten, immer ein „makroökonomisches Anpassungsprogramm“ auferlegt wird.

Der Plan der „Big Four“

All die genannten Maßnahmen summieren sich zu einem ausgesprochen wirksamen Regime der tagtäglichen Angriffe auf Soziales, Demokratie und Gemeinwohl. Die Ausgestaltung der „Europäischen Wirtschaftsregierung“ ist damit aber noch nicht abgeschlossen. Die nächsten Schritte werden schon vorbereitet. Was geplant ist, kann in einem Entwurf nachgelesen werden, den die Präsidenten des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, der Europäischen Kommission, Manuel Barroso, der EZB, Mario Draghi und der Eurogruppe, Jean-Claude Juncker, (Die „Big Four“) auf dem EU-Gipfel im Juni 2012 vorgestellt haben. Ein weiteres Papier von Herman van Rompuy erhellt die Details.

In dem Papier der „Big Four“ wird ein Bündel neuer Maßnahmen für die Europäische Integration (eine Fiskalunion, eine tiefere wirtschaftspolitische Integration und eine Bankenunion) vorgeschlagen. Die politische Logik dieser Maßnahmen ist mit jener der bisherigen Reformen identisch – nur soll dieses Mal noch einen Schritt weitergegangen werden.

Die Fiskalunion: ex-ante zu genehmigende Haushalte

Der Vorschlag zur Einführung eine Fiskalunion enthält zwei Kernelemente: Das erste ist ein gemeinsames Eurozonen-Budget, das zweite ein System der Haushaltskontrolle, durch das die EU in den Mitgliedsländern eine dauerhafte Austeritätspolitik erzwingen kann.

Viele Wirtschaftsfachleute behaupten, dass eine Fiskalunion die logische Antwort auf die Eurokrise sei. Sie würde ein gemeinsames Vorgehen erlauben, um asymmetrischen Schocks zu begegnen. Dies wird aufgrund der Konstruktionsfehler der Wirtschafts- und Währungsunion und des Euros als notwendig erachtet. Manche dieser Fachleute setzten große Hoffnung in eine Art „Transferunion“. Das ist allerdings ganz eindeutig nicht das, was gerade geplant wird.

Der Entwurf der „Big Four“ ist hinsichtlich der Frage nach gemeinsamen Schuldverschreibungen, die moderate Zinssätze für verschuldete Mitgliedsländer garantieren könnten, sehr zurückhaltend. Zwar wird von einer „Fiskalkapazität“ geredet – einem Eurozonen-Budget, das asymmetrischen konjunkturellen Entwicklungen entgegen wirken soll. Doch zugleich wird großer Wert darauf gelegt, dass dieses Budget so strukturiert wird, dass es nicht zu einem permanenten Transfer zwischen den Ländern führt und das ein „Anreiz zur Beseitigung struktureller Schwächen“ geschaffen wird. Übersetzt heißt das, dass jene Mitgliedsländer, die die härtesten neoliberalen Reformen umsetzen, am meisten von dem neuen Budget profitieren sollen. Das Budget soll als Instrument eingesetzt werden um weitere Sozialkürzungen, Lohnzurückhaltung und Liberalisierungen in der gesamten Eurozone durchzudrücken.

Der Entwurf für ein Eurozonen-Budget ist noch nicht sehr konkret, aber zwei gravierende Missstände treten bereits deutlich zutage: Zum einen wird ein deutlicher Druck auf Löhne und Sozialsicherungssysteme ausgeübt, da entsprechende Kürzungen zur Auflage für finanzielle Unterstützung aus dem Budget gemacht werden sollen. Zum anderen wird es kaum eine demokratische Kontrolle über das Budget geben. Während es auf EU-Ebene immerhin das Europäische Parlament gibt, das zwar nicht sehr mächtig ist, aber doch Möglichkeiten hat, auf den Haushalt Einfluss zu nehmen, gibt es auf Eurozonen-Ebene überhaupt keinen entsprechenden Modus.

Der zweite Aspekt der Fiskalunion hat möglicherweise noch weiter reichende Konsequenzen als das neue Budget. Dabei geht es um die gemeinsame, koordinierte Haushaltspolitik der Mitgliedsländer und deren Überwachung. Die politische Richtung dieses Aspektes der Fiskalunion wird durch eine Frage deutlich, die van Rompuy in seinem Papier stellt: „Welche weitergehenden Schritte können unternommen werden, um die Effektivität und die Umsetzung des neuen Wirtschaftsregimes (Sixpack, Twopack, Fiskalpakt) sicherzustellen? Können „Sicherheitsklauseln“ (d.h. ex-ante Korrekturmechanismen) für nationale Haushalte eingerichtet werden?“

Es wird deutlich, worum es geht. Die weiter oben beschriebenen Pakete und Pakte enthalten die Regeln für die künftige Haushaltspolitik der Mitgliedsländer. Nun soll in einem weiteren Schritt sichergestellt werden, dass diese Regeln von vornherein eingehalten werden. Zu diesem Zweck sollen die Haushalte vorab von Kommission und Rat auf Basis der politischen Leitlinien aus Fiskalpakt, Sixpack etc. genehmigt werden. Dabei sollen konkrete Vorgaben für die Prioritätensetzung in der Haushaltspolitik gemacht werden.

Integrierte Wirtschaftspolitik: Die Verträge

Um den entscheidenden Punkt einer vertieften wirtschaftspolitischen Integration deutlich zu machen, wenden wir uns wieder van Rompuy zu. Er stellt dem Europäischen Rat die Fragen: „Sollen die Prinzipien des Euro-Plus-Paktes verbindlicher gemacht werden? Wie könnten diese Prinzipien durchgesetzt werden?“ Im Papier der „Big Four“ wird bereits die Antwort skizziert: Alle Euroländer sollen mit der Kommission Verträge bzw. „Vereinbarungen vertraglicher Natur“ abschließen. In diesen Vereinbarungen sollen sie sich zu einer Reihe von wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen verpflichten, die den länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Semester und dem Euro-Plus-Pakt folgen. Es ist davon auszugehen, dass auch hier im Sinner einer „Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit“ der Schwerpunkt auf Sozialabbau, Renten- und Lohnkürzungen sowie der Schwächung von Arbeitnehmerrechten liegen wird.

Die politische Idee hinter diesen Verträgen ist eindeutig: Die Memoranden-Politik, die derzeit durch EFSF/ESM-Kredite in Südeuropa und Irland durchgesetzt wird, soll auf ganz Europa ausgeweitet werden. Das ist nicht nur ein sozialpolitisches Problem, sondern zugleich ein schwerwiegender Angriff auf die Demokratie: Die Rechte der nationalen Parlamente werden signifikant beschnitten. Wichtige Entscheidungen über Rentensysteme, Löhne, Arbeitslosenunterstützung, Wirtschaftsregulierung usw. sollen in Zukunft in Brüssel getroffen werden. Die Parlamente der Mitgliedsländer werden kalt gestellt.

Bankenunion: schwache Regulierung

Der dritte Teilbereich des Plans der „Big Four“ sieht die Einführung einer Bankenunion vor. Der Kern dieser Bankenunion soll eine gemeinsame, europäische Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB werden. Das klingt sinnvoll, denn eine stärkere Kontrolle des Bankensektors ist dringend notwendig. Allerdings gibt es ein Problem mit der demokratischen Kontrolle, da zum einen die EZB per Statut frei von demokratischer Kontrolle ist und zum anderen die ins Auge gefassten Verfahren zur Einführung der Bankenunion keinerlei Einbeziehung nationaler Parlamente und nur ein sehr schwaches Mitspracherecht des Europäischen Parlaments vorsehen.

Über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus hinaus enthalten die Vorschläge für eine Bankenunion auch Regulierungsvorschriften (beispielsweise Eigenkapitalvorschriften) sowie die Harmonisierung der Einlagensicherung und einen gemeinsamen Rahmen für die Abwicklung insolventer Banken.

Durch die Einrichtung der Bankenunion sollen kostspielige Bankenrettungsaktionen in Zukunft verhindert werden. Dafür allerdings sind die vorgesehenen Regulierungsmaßnahmen viel zu schwach. Sie enthalten faktisch nichts, was es nicht bereits gibt bzw. was bereits auf Ebene der G20 beschlossen wurde. Teilweise wirkt die Bankenunion sogar destruktiv und deregulierend. Zum Beispiel soll es den Mitgliedsländern künftig nicht mehr erlaubt sein, eigenständig Eigenkapitalvorschriften zu etablieren, die über die EU-Regeln hinausgehen, es sei denn sie werden ausdrücklich von der Kommission und dem Rat genehmigt. Damit würde zum ersten Mal in der Geschichte der Bankenregulierung in der EU eine Deckelung – also ein maximaler prozentualer Anteil von Kapitalvorschriften – verabschiedet.

Prinzipiell ist eine weitergehende Regulierung des Bankensektors zwar zu begrüßen. Die unterbreiteten Vorschläge sind insgesamt jedoch viel zu schwach und eine demokratische Kontrolle ist nicht ansatzweise gewährleistet. Zudem geht die Bankenunion am Kernproblem des Bankensektors vorbei. Dieses besteht darin, dass es immer noch Banken gibt, die „zu groß zum Scheitern“ sind und deswegen im Zweifelsfall mit Steuergeldern gerettet werden. Diese Banken können Staaten erpressen. Sie können große Risiken eingehen und enorme Profitraten generieren, wohl wissend, dass sie rausgehauen werden, falls ihr Plan scheitert. Um dieses „too big to fail“-Problem zu lösen, müssen die Großbanken zerschlagen und in kleinere Einheiten zerlegt werden.

Ausblick – Troika, für alle und immer

Seit Sommer 2010 hat die EU eine ganze Reihe von Verfahren, Gesetzen, Vereinbarungen und Verträgen entwickelt, die alle dieselbe Antwort auf die Krise stark machen: Austerität. Einige der Maßnahmen sehen harte Sanktionen vor, andere setzen auf „weiche Druckmechanismen“. Im Ergebnis steht neben einem Regime des Sozialabbaus und der Lohnkürzung ein deutlicher Machttransfer von den Nationalstaaten auf die EU.

Wenn nun der Entwurf für eine Fiskalunion und eine tiefere wirtschaftspolitische Integration politisch durchgesetzt werden kann, dann werden wir bald die Besiegelung der neoliberalen, autoritären Transformation der EU erleben. Die Europäische Kommission und der Europäische Rat bekämen dann dauerhaft eine enorme Macht über die Staatshaushalte. Und sie würden diese Macht anhand genau definierter Prinzipien ausüben. Prinzipien, die besagen, dass gute Haushaltspolitik gleichbedeutend ist mit permanenten Kürzungen bei den Sozialausgaben und dass eine gute Wirtschaftspolitik eine Politik ist, die die Interessen der Wirtschaft über die sozialen Rechte stellt. Was daraus folgt, kann bereits heute in jenen Ländern beobachtet werden, in denen die Troika die Politik diktiert: Griechenland, Irland, Portugal und Spanien. Bei den Plänen der „Big Four“ geht es um eine Art Troika-Regime über die gesamte Eurozone. Allerdings nicht zeitlich begrenzt, sondern dauerhaft.

Widerstand gegen die Pläne der „Big Four“

Die „Big Four“, die Europäische Kommission und der Europäische Rat sind sich darüber im Klaren, dass es offen ist, ob ihre Pläne politisch durchsetzbar sind. Den existierenden Bedenken versuchen sie dadurch Rechnung zu tragen, dass sie die Pläne mit der Empfehlung versehen, eine demokratische Legitimation ihrer Pläne durch die EU auszuarbeiten. Diesbezüglich wurden allerdings bis heute keine vernünftigen Vorschläge eingebracht. Wahrscheinlich wird das einzige Angebot darin bestehen, das Europäische Parlament ab und zu durch Anhörungen einzubeziehen. Dies aber macht das Gesamtpaket nicht ansatzweise demokratisch.

Die politischen Eliten der Eurozone haben einen generellen Konsens über die Richtung organisiert. Der EU-Gipfel im Oktober 2012 hat deutlich gemacht, dass die Entwürfe der „Big Four“ die Richtung vorgeben, in die Eurozone und EU gehen sollen. Von den Wirtschaftseliten – einschließlich des Arbeitgeberverbandes Business Europe – erfahren sie volle Unterstützung.

Aber es ist noch nicht zu spät, um sich gegen die neoliberale, autoritäre Transformation der EU zu wehren. Beim Dezember-Gipfel des Rates und während des März-Gipfels 2013 sollen konkrete Schritte entwickelt werden. Die nächsten Monate sind also sehr wichtig für die Zukunft Europas. Der richtige Zeitpunkt um Aktivitäten gegen die Pläne der „Big Four“ zu entwickeln, ist jetzt.

Dokumente

Der Entwurf der „Big Four“:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/132881.pdf

Schlussfolgerungen des EU-Gipfels im Oktober:
http://www.consilium.europa.eu/press/press-releases/latest-press-releases/newsroomloaddocument?id=&lang=en&directory=de/ec/&fileName=133025.pdf

Herman van Rompuys „Issues Paper“: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132413.pdf

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