Die soziale Dimension der Währungsunion

Am 2. Oktober 2013 veröffentlichte die EU-Kommission ein Papier zur „Stärkung der sozialen Dimension der Wirtschafts- und Währungsunion“. Damit folgt sie zum einen ihrem im November 2012 veröffentlichten Blueprint for a deep and genuine EMU. Zum anderen folgt sie den Schlussfolgerungen der EU-Gipfel vom Dezember 2012 und Juni 2013. Im Dezember 2012 beschloss der Europäische Rat, die soziale Dimension der WWU zu stärken. Im Juni 2013 wurde er konkreter und legte fest, dass Soziales und Beschäftigung besser überwacht und koordiniert werden sollen. Zudem wurde die wichtige Rolle der Sozialpartner betont. Die Kommission wurde aufgefordert, entsprechende Vorschläge zu entwickeln. Dem leistet sie nun mit ihrem Papier Folge.

Europa 2020 und die soziale Realität

Einleitend bezieht sich die Kommission auf die Europa 2020-Strategie. Diese wurde 2010 beschlossen und enthält unter anderem die Ziele, die Beschäftigungsquote zu erhöhen, die Armutsquote zu reduzieren und ein besseres Bildungsniveau zu erreichen.

Das Erreichen dieser Ziele sei, so die Kommission, zuletzt schwieriger geworden. Das ist zweifelsohne richtig. Aus dem jüngsten vierteljährlichen Bericht der Kommission zu „Beschäftigung und sozialer Situation“  geht hervor, dass sich die soziale Lage zuletzt deutlich verschlechter hat. Demnach ist die Arbeitslosigkeit seit 2008 in 26 von 28 Ländern (teilweise um mehr als 15 Prozentpunkte) gestiegen, die Langzeitarbeitslosigkeit auf ein Allzeit-Hoch geklettert und die Armutsquote fast überall gestiegen. In neun Mitgliedsländern liegt sie über 30%. Die soziale Ungleichheit hat sowohl innerhalb der EU-Staaten, als auch zwischen ihnen deutlich zugenommen. Reguläre Beschäftigung wird zunehmend zugunsten von Zeitarbeit abgebaut.

Die Kommission gibt allerdings auch an, Fortschritte erreicht zu haben. Dabei verweist sie auf die Erfolge der ökonomischen Anpassungsprogramme. Sie argumentiert, dass die lange Verzögerung „notwendiger Strukturreformen“ hohe soziale Kosten verursacht hat. Durch die Krisenpolitik würden diese Reformen nun vorangetrieben. Sie interpretiert damit die Troika-Programme und Governance-Reformen selbst als wichtigsten Bestandteil einer sozialen EU-Politik, der nun lediglich ergänzt werden soll. Sozialabbau, Massenentlassungen und Privatisierungswellen werden so zu sozialen Maßnahmen.

Überwachung und Koordinierung

Im Kapitel „Reinforcing Suveillance of Employment and Social Challanges and Strengthening Policy Coordination“ finden sich einige Vorschläge, die sich auf eine bessere Überwachung und Koordinierung der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in der EU beziehen:

1) Das Verfahren gegen makroökonomische Ungleichgewichte (MIP) soll um soziale Indikatoren erweitert werden. Genannt werden u.a. die Langzeit-Arbeitslosenquote, die Jugendarbeitslosigkeit und das Armutsrisiko. Es handelt sich dabei um ein Verfahren, indem anhand einiger wettbewerbsbezogener Indikatoren gemessen wird, ob sich die Vorlkswirtschaften der EU zu sehr auseinander entwickeln.

2) Ein zusätzliches Indikatorenset soll entwickelt werden, mit dem u.a. die Zahl Jugendlicher ohne Ausbildung und Beschäftigung, die Armutsquote der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter und die Einkommensverteilung gemessen wird.

3) Im Rahmen des Europäischen Semesters soll die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik stärker koordiniert werden. Durch Benchmarking und den Austausch von Best Practice-Beispielen soll die Sozialpolitik der Mitgliedsländer verbessert werden.

Diesen Vorschläge liegen auf der historischen Linie der EU-Sozialpolitik. Während im Bereich der Wirtschaft- und Fiskalpolitik verbindliche Regeln etabliert werden, besteht die EU-Sozialpolitik aus unverbindlichem „soft-law“. Dies führt spätestens seit den 1980er Jahren zu einer systematischen Dominanz wirtschaftlicher über soziale Interessen. Während Unternehmen und Banken bspw. vom gemeinsamen Binnenmarkt und einer integrierten Geldpolitik profitieren, werden Sozialsysteme zum Spielball der Standortkonkurrenz. In der Krisenpolitik reproduziert sich diese Strategie. Während mit Fiskalpakt, ESM etc. verbindliche Regeln geschaffen werden, die massiven Druck auf die Sozialstaaten ausüben, besteht die soziale Komponente aus Empfehlungen, Indikatorensets und Diskussionsforen.

Dass soft-law zu einer besseren Sozialpolitik führt setzt indes voraus, dass dies für die Regierungen ein Kernanliegen ist. Schließlich werden sie zu nichts gezwungen, sondern lediglich über Entwicklungen informiert, auf die sie reagieren können. Geht man hingegen davon aus, dass die Regierungspolitik eher den Interessen von Kapitalfraktionen folgt, die nicht an einer effektiven Sozialpolitik interessiert sind, dann bleibt dieser Ansatz zwangsläufig wirkungslos.

Solidarität und Mobilität

Weitere Vorschläge zur inhaltlichen Ausgestaltung der sozialen Dimension macht die Kommission im Kapitel „Responsibility, Solidarity and enhanced Action on Employment and Labour Mobility“:

1) Bereits bestehende Instrumente und das EU-Budget sollen intensiv genutzt werden, um Arbeitslosigkeit und Armut zu bekämpfen. Die Kommission hebt u.a. die Jugendgarantie und den Wachstumspakt hervor. Dabei handelt es um minimale Initiativen für Wachstum und Beschäftigung, die so klein sind, dass keine nennenswerten Effekte zu erwarten sind.

2) Die Arbeitsmobilität soll erhöht werden, damit Arbeitsangebot und –nachfrage im gemeinsamen Binnenmarkt besser ausgeglichen werden. Durch ein EU-Gesetz sollen Arbeitnehmer mehr Informationen und Unterstützung bei der Arbeitssuche im Ausland erhalten. 2014 will sich die Kommission mit der Frage befassen, wie der Zugang zu Arbeitslosenunterstützung im Ausland erleichtert werden kann.

3) Die Kommission greift erneut die Vorschläge zur Schaffung eines Budgets auf, das dazu dient, Länder zu unterstützen, die im Rahmen des Wettbewerbspaktes (Convergence- and Competitiveness Instrument) Reformpakete umsetzen. Langfristig soll auch ein eigenes Budget der Eurozone geschaffen werden. Damit sollen asymmetrische Schocks ausgeglichen werden.

Diese Vorschläge enthalten wenig neues, aber bekräftigen die in der Krise eingeschlagene politische Richtung. Die in Punkt 1 aufgeführten Maßnahmen werden regelmäßig neu betont, obgleich es sich um schier bedeutungslos kleine Wachstums- und Beschäftigungsinitiativen handelt.

Die Steigerung der Arbeitsmobilität ist im Sinne des gemeinsamen Binnenmarktes konsequent und kann dazu beitragen, die schwierige Arbeitsmarktsituation in einigen Ländern vorläufig zu entspannen. Letztlich läuft der Ansatz jedoch darauf hinaus, Menschen aus wirtschaftlich schwächeren Ländern zum Verlassen ihre Heimat zu nötigen, statt die wirtschaftlichen Bedingungen in diesen Ländern zu verbessern. Die dortige Wirtschaft wird durch die Abwanderung Qualifizierter geschwächt, während die Konkurrenz auf den Arbeitsmärkten der stärkeren Länder zunimmt, was die Löhne nach unten drückt.

Die Vorschläge unter Punkt 3 bekräftigen Schritte, die bereits durch verschiedene Papiere zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion in die Debatte gebracht wurden. Es geht im Kern um Instrumente, mit denen kontinuierliche, neoliberale Reformen durchgesetzt werden. Finanzielle Anreize werden geschaffen, um Mitgliedsstaaten zur Umsetzung dieser Reformen zu „motivieren“. In wirtschaftlich schwierigen Phasen würde ein Zwang zu neoliberalen Reformen entstehen, da durch Fiskalpakt etc. der Druck in Richtung ausgeglichener Haushalte so groß ist, dass es unausweichlich wird, die finanzielle Unterstützung anzunehmen und die dafür geforderten Reformen umzusetzen.

Etwas differenzierter ist der Vorschlag zu betrachten, mit einem Eurozonen-Budget asymmetrische Schocks zu glätten. Dieser Vorschlag würde auf eine solidarischere Reaktion auf krisenhafte Entwicklungen innerhalb der Währungsunion hinauslaufen. Zugleich würde er andere EU-Staaten ausschließen und so die desintegrativen Tendenzen der Europäischen Integration verstärken. Auch auf die Frage nach Möglichkeiten der demokratischen Kontrolle eines Eurozonen-Budgets, gibt es bisher keine befriedigende Antwort.

Stärkung des sozialen Dialogs

Der dritte Teilbereich, den die Kommission für die soziale Dimension vorschlägt, besteht in einer stärkeren Einbindung der Sozialpartner in die EU-Politik. Insbesondere sollen im Prozess des Europäischen Semesters verstärkt Konsultationen mit Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden stattfinden.

Verpflichtet werden sollen die EU-Institutionen und nationalen Regierungen dadurch allerdings zu nichts. Es obliegt dem Rat und der Kommission, das Feedback der Sozialpartner in ihre Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten einzubeziehen und es obliegt den Regierungen der Mitgliedsstaaten, diese Empfehlungen umzusetzen.

Letztlich handelt es sich hier vor allem um eine Legitimationsstrategie. Nach fünf Jahren Austeritätspolitik, Rezession und steigenden Schulden gerät der Kurs der EU-Institutionen zunehmend in die Kritik. Durch die Einbindung der Sozialpartner soll die neoliberale Krisenpolitik stärker legitimiert werden.

Zudem ist die stärkere Einbindung der Sozialpartner ein logischer Schritt, der auf die systematische Schwächung der Gewerkschaften folgt. Der gemeinsame Binnenmarkt, die Fragmentierung der Arbeitsmärkte, die Standortkonkurrenz und die globale Freihandelsdoktrin haben zu einer enormen Schwächung der Gewerkschaften geführt, so dass die Ergebnisse von Verhandlungen der Sozialpartner meist vor allem die Interessen der Arbeitgeber bedienen. In dieser Situation die Rolle der Sozialpartner zu stärken, bedeutet eine Politik im Interesse der Unternehmen weiterzuentwickeln.

Fazit

Das, was die EU-Kommission als soziale Dimension der Währungsunion vorschlägt, hat mit Sozialpolitik nichts zu tun. Ein Teil der Maßnahmen bleibt zwangsläufig folgenlos, ein anderer führt nicht zu einer sozialeren, sondern zu einer neoliberaleren Politik. Insgesamt dürfte es vor allem um eine stärkere Legitimierung der unsozialen EU-Krisenpolitik gehen, die aufgrund ihrer negativen wirtschaftlichen und sozialen Folgen immer weniger Zustimmung findet.

Lediglich einige Maßnahmen in der „langen Frist“ (Arbeitslosenversicherung, Bekämpfung asymmetrischer Schocks), sind tatsächlich tendenziell geeignet, zu mehr sozialer Gerechtigkeit in der EU beizutragen. Diese Maßnahmen setzen laut Kommission Vertragsänderungen voraus. Und die Bundesregierung hat bereits durchklingen lassen, dass sie von diesen Ideen nicht sehr angetan ist. Dass aus den entsprechenden Vorschlägen wirklich EU-Politik wird, ist daher relativ unwahrscheinlich.

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